Matías Kulfas Durante mucho tiempo, hablar de integración regional en América Latina sonaba a una mezcla de nostalgia, retórica diplomática e interminables reuniones. Cumbres, declaraciones, fotos familiares, comunicados finales, grandes palabras: patria grande , unidad latinoamericana, destino común. Todo eso tenía su valor. Pero a menudo dejaba un sabor amargo: la integración parecía más una aspiración política que una estrategia de desarrollo concreta.
El problema es que el mundo ha cambiado. Y ha cambiado de tal manera que la integración regional vuelve a ocupar un lugar central en la agenda, no como un eslogan romántico, sino como una necesidad tanto defensiva como ofensiva.
La globalización actual ya no es la de los años noventa, ni siquiera la de hace veinte años. Ya no vivimos en aquel mundo donde nos decían que bastaría con abrir la economía, firmar acuerdos comerciales, atraer inversiones y esperar a que las cadenas de valor globales hicieran el resto. Ese mundo, si es que alguna vez existió como prometían sus defensores, ha terminado.
La pandemia puso al descubierto la fragilidad de las cadenas de suministro globales. La guerra en Ucrania reveló las vulnerabilidades energéticas y alimentarias. La competencia entre Estados Unidos y China convirtió los semiconductores, los minerales críticos, las baterías, los medicamentos, los datos y la inteligencia artificial en activos estratégicos. La transición energética desató una carrera mundial por el litio, el cobre, el níquel, las tierras raras, el hidrógeno, los paneles solares, las turbinas eólicas y los vehículos eléctricos. Y las grandes potencias retomaron sus políticas industriales sin pedir permiso ni ofrecer disculpas.
Estados Unidos tuvo su Ley CHIPS y la Ley de Reducción de la Inflación, y más recientemente su frenética e inestable guerra arancelaria. Europa tiene su Plan Industrial del Pacto Verde. China nunca abandonó la planificación estratégica de sus cadenas de producción. Japón, Corea, India y varios países del sudeste asiático también se rigen por una lógica de seguridad económica, control tecnológico y desarrollo de capacidades.
Mientras tanto, Sudamérica corre el riesgo de ver la película desde la última fila. O peor aún: convertirse en el relleno de un sándwich apretado entre China y Estados Unidos.
No se trata de una metáfora exagerada. La región posee recursos que todos desean: litio, cobre, alimentos, energía, biodiversidad, agua, viento, sol y territorios para nuevas infraestructuras. Pero tener recursos no garantiza el desarrollo. Simplemente puede garantizar una nueva etapa de primarización.
El dilema es sencillo: o bien Sudamérica transforma sus recursos en capacidades productivas, tecnológicas e industriales, o bien volverá a ocupar su lugar habitual: proveedor de materias primas, comprador de bienes sofisticados y mero espectador de las decisiones que se toman en otros lugares.
Ese fue el punto de partida del informe de políticas que acabamos de publicar con Verena Hitner y que presentamos en una reunión organizada por REBRIP —la Red Brasileña para la Integración de los Pueblos— junto con otras organizaciones y con la participación de funcionarios, académicos y legisladores de países de toda la región. La pregunta fundamental era: ¿qué tipo de integración necesita Sudamérica en este nuevo escenario global? Nuestra respuesta es que necesitamos pasar del regionalismo abierto a la neoindustrialización regional.
El regionalismo abierto no se quedó corto.
En la década de 1990, la CEPAL formuló la idea del regionalismo abierto. Se firmaron acuerdos, se redujeron los aranceles y aumentaron los flujos comerciales. Sin embargo, no se construyeron cadenas de valor regionales densas, salvo en unos pocos casos muy específicos que se pueden contar con los dedos de una mano. No se coordinó la política industrial. No se organizaron sistemas tecnológicos compartidos. No se fortaleció la arquitectura financiera regional. Y el comercio intrarregional no se convirtió en el motor de la transformación productiva.
Mercosur logró avances significativos, especialmente en sectores como el automotriz, pero nunca se consolidó como una plataforma integral para la industrialización compartida. UNASUR tuvo un momento político interesante, pero su agenda económica fue débil. IIRSA progresó en infraestructura, pero con muchas dificultades para integrar productivamente los territorios. El Banco del Sur nunca despegó. Los mecanismos de pago regionales perdieron importancia. Y el comercio intrarregional disminuyó.
En nuestro documento, destacamos un hecho ilustrativo: el comercio bilateral entre Brasil y Argentina, el mayor de Sudamérica, ha caído más del 30 % desde su máximo en 2011. Esto es una clara señal de la pérdida de densidad regional. Si ni siquiera las dos mayores economías industriales del Cono Sur pueden mantener una relación comercial dinámica, es evidente que algo está fallando.
A medida que avanzaba la primarización, la consecuencia lógica fue un mayor comercio con otras regiones —en particular con Asia— y una menor densidad de integración productiva. Precisamente por ello, la integración que necesitamos ahora, en el nuevo escenario global, debe ser productiva, tecnológica, financiera y regulatoria.
El mundo vuelve a hablar el idioma de la política industrial.
Durante décadas, muchos en América Latina afirmaron que la política industrial era cosa del pasado. Que la selección de sectores era una «distorsión». Que exigir contenido local era ineficiente. Que coordinar la inversión pública y privada era sospechoso. Que regular o condicionar la inversión extranjera era una herejía. Que el desarrollo llegaría a través de la apertura, la estabilidad macroeconómica y la confianza del mercado.
Pero las grandes potencias nunca aceptaron del todo ese manual. O lo predicaban en el extranjero mientras hacían otra cosa en casa.
China construyó su auge industrial mediante la planificación, las empresas estatales, las empresas conjuntas condicionadas, la transferencia de tecnología, la financiación dirigida, la contratación pública, la protección selectiva y los objetivos de exportación. Estados Unidos, al sentir amenazada su primacía tecnológica, volvió a subvencionar los semiconductores y las energías limpias a una escala monumental. Europa, presionada tanto por China como por Estados Unidos, comenzó a hablar de autonomía estratégica, acero verde, baterías, hidrógeno y soberanía tecnológica.
Lo que antes se llamaba distorsión, ahora se denomina seguridad económica. Lo que antes se criticaba como intervencionismo, ahora se presenta como resiliencia. Lo que antes se denunciaba como proteccionismo, ahora se justifica como la defensa de las cadenas de suministro críticas.
La cuestión, entonces, no radica en si existe o no una política industrial. Existe. Casi todos la implementan. La pregunta es si Sudamérica la desarrollará de forma fragmentada, con países compitiendo entre sí para atraer inversiones, o si intentará construir una estrategia regional.
Porque si cada país negocia por su cuenta, el resultado probable es el de siempre: una competencia a la baja en materia de impuestos, regulaciones débiles, subsidios dispersos, bajo contenido local, enclaves de exportación y transferencia de tecnología limitada.
Si la región negocia de forma coordinada, la historia podría ser diferente.
El riesgo: una nueva dependencia ecológica
La transición energética abre una enorme oportunidad. Pero también puede reproducir viejas dependencias.
Sudamérica posee litio, cobre, níquel, grafito, tierras raras, energía eólica, solar, biomasa y capacidades industriales incipientes. Cuenta con recursos naturales fundamentales para la electrificación del transporte, la expansión de las energías renovables, el almacenamiento de energía, la digitalización y la infraestructura verde.
Pero esos recursos pueden seguir dos caminos.
La primera es la ya conocida: extraer, exportar, importar tecnología, endeudarse para comprar equipos, depender de proveedores extranjeros y celebrar cada nuevo proyecto extractivo como si fuera un camino pavimentado hacia el desarrollo.
La segunda vía es más difícil, pero mucho más interesante: utilizar esos recursos como base para construir cadenas de valor regionales. No se trata solo de vender litio, sino de avanzar en la química de materiales, celdas, módulos, baterías, reciclaje y sistemas de gestión. No se trata solo de instalar parques eólicos, sino de fabricar torres, palas, góndolas, componentes eléctricos y software operativo. No se trata solo de importar autobuses eléctricos, sino de producir chasis, carrocerías, baterías, sistemas de carga y mantenimiento avanzado. No se trata solo de comprar medicamentos y suministros médicos, sino de construir autonomía sanitaria regional.
La primera opción nos deja como proveedores periféricos en una transición energética diseñada por otros. La segunda nos permite convertir la transición energética en una plataforma para el desarrollo.
Cuatro proyectos para una integración que produzca.
La propuesta que presentamos junto con Verena Hitner no parte de la invención de una nueva arquitectura institucional ni de la redacción de otro gran tratado regional. Parte de una idea más concreta: elegir proyectos donde la región cuente con recursos, capacidades, demanda y una posibilidad real de coordinación.
Hemos identificado cuatro nodos. Existen muchos otros, pero preferimos ofrecer ejemplos completos con la esperanza de que al menos uno de ellos prospere, y que un objetivo pueda generar algo de entusiasmo en este equipo bastante desanimado.
El primer aspecto son los minerales críticos. Argentina, Bolivia y Chile conforman el triángulo del litio. Chile y Perú son actores clave en la producción de cobre. Brasil cuenta con niobio, tierras raras, níquel, manganeso y grafito, y también ha avanzado en la producción de litio. Sin embargo, la región aún participa de forma marginal en las etapas de mayor valor añadido. La industrialización de los minerales críticos requiere acuerdos regionales, centros tecnológicos, fondos para la innovación, normas ambientales comunes, trazabilidad y una estrategia de negociación con China, Estados Unidos y Europa.
La segunda es la energía renovable. La Patagonia cuenta con un potencial eólico de clase mundial. El desierto de Atacama posee una de las mejores radiaciones solares del planeta. El noreste de Brasil tiene un enorme potencial eólico. Uruguay demostró que es posible transformar una matriz eléctrica con energías renovables. Sin embargo, la región no puede limitarse a instalar equipos importados; debe fabricar una parte significativa de lo que requiere la transición. Brasil cuenta con una base relevante en la fabricación de equipos eólicos. Argentina posee capacidades metalúrgicas y eléctricas. Chile y Uruguay pueden aportar operación, mantenimiento, regulación y servicios avanzados.
El tercer aspecto es la electromovilidad urbana. Latinoamérica es una de las regiones más urbanizadas del mundo. Setenta y cinco millones de personas viven en São Paulo, Ciudad de México, Buenos Aires y Río de Janeiro, las cuatro ciudades más pobladas de Latinoamérica. Setenta mil autobuses circulan por las veinte ciudades más grandes de la región, que necesitan urgentemente renovar sus flotas de transporte público para reducir las emisiones y mejorar la calidad de vida. Santiago, Bogotá, São Paulo y Montevideo ya han avanzado en la implementación de autobuses eléctricos, pero esta demanda se satisface principalmente mediante importaciones, sobre todo de China. ¿Por qué no aprovechar esta demanda urbana como palanca para una cadena de valor regional de autobuses eléctricos? Brasil tiene la capacidad de producción automotriz. Argentina y Colombia tienen tradición en la fabricación de carrocerías de autobuses. Argentina y Chile cuentan con litio y cobre. Chile y Uruguay tienen experiencia en regulación. Los municipios tienen la demanda, pero necesitan coordinación nacional y regional para transformarla en desarrollo productivo.
El cuarto sector es la industria farmacéutica y de la salud. La pandemia dejó una dura lección: la dependencia de vacunas, principios activos farmacéuticos, dispositivos y suministros médicos importados puede costar vidas. Brasil cuenta con Fiocruz, Butantan, ANVISA, el complejo económico-industrial de la salud y una larga experiencia en compras públicas estratégicas. Argentina dispone de laboratorios con capacidades relevantes, ANMAT como autoridad reguladora reconocida, formulación farmacéutica, ensayos clínicos y control de calidad. Chile y Uruguay pueden aportar capacidades de validación, certificación y regulación. La región necesita producir principios activos estratégicos, vacunas, productos biológicos, genéricos e insumos críticos mediante una lógica distribuida.
Estos cuatro proyectos tienen algo en común: ningún país sudamericano puede desarrollarlos por sí solo a la escala necesaria, pero varios países juntos pueden construir plataformas relevantes.
Integración a través de proyectos, no de discursos.
La integración regional del siglo XXI no debería comenzar con otra gran declaración presidencial. Debería comenzar con proyectos concretos.
Acuerdo sobre minerales críticos en Sudamérica. Plataforma regional de manufactura renovable. Programa coordinado de adquisición de autobuses eléctricos. Fondo regional para ingredientes farmacéuticos activos. Armonización regulatoria. Financiamiento de CAF, BID, FONPLATA, BNDES y bancos nacionales de desarrollo. Participación de universidades, centros tecnológicos y empresas públicas y privadas. Metas de contenido regional. Evaluación de resultados. Cláusulas de desempeño.
Eso sí es integración real.
No se trata de elegir entre el Estado y el mercado. Se trata de construir mercados que aún no existen, canalizar inversiones que de otro modo se dirigirían a enclaves extractivos, reducir los riesgos tecnológicos, coordinar la demanda pública y privada, y negociar con las grandes potencias desde una posición menos vulnerable.
Tampoco se trata de autarquía. Sudamérica no puede ni debe aislarse del mundo. Necesita inversión extranjera, tecnología externa, mercados globales y cooperación internacional. Pero debe aprender a decir sí y no.
La integración también necesita financiación.
Hay un punto que a menudo se deja de lado: la integración productiva necesita financiación.
Durante décadas, América Latina debatió sobre aranceles, acuerdos comerciales y reglas de origen, pero descuidó la arquitectura financiera regional. El Acuerdo de Pagos y Créditos Recíprocos de ALADI, que en otras ocasiones impulsó el comercio intrarregional al reducir la necesidad de dólares, perdió relevancia. Los sistemas de pago en moneda local nunca alcanzaron la escala suficiente. Y la región continuó financiando gran parte de su comercio en la moneda de una potencia extranjera.
Si los proyectos regionales dependen de la escasez de dólares, la financiación costosa y las decisiones dispersas de los bancos comerciales, difícilmente saldrán adelante. Se necesitan créditos a largo plazo, fondos para la innovación, garantías, financiación mixta, bancos de desarrollo y criterios de contenido productivo regional.
CAF, BID, FONPLATA, BNDES, Banco Nación, BICE y otros instrumentos nacionales pueden desempeñar un papel fundamental. Pero deben hacerlo con una lógica de proyecto regional, no como iniciativas aisladas.
Misiones regionales
La mejor manera de legitimar una nueva política industrial regional es organizarla en torno a misiones.
Reducir la dependencia externa de medicamentos esenciales. Electrificar el transporte público urbano. Fabricar equipos para la transición energética. Industrializar minerales críticos con estándares ambientales. Crear empleos cualificados. Exportar bienes de mayor valor añadido. Desarrollar proveedores tecnológicos. Reducir las emisiones. Lograr la autonomía.
Ese lenguaje permite construir coaliciones más amplias que las que defendían las antiguas corporaciones industriales. La política industrial del siglo XXI debe ser productiva, tecnológica, ambiental y social a la vez.
Utilizamos el término «neoindustrialización» como una forma no nostálgica de abordar el necesario proceso de industrialización del siglo XXI. No se trata de recuperar industrias perdidas, sino de modernizar las existentes y desarrollar otras nuevas: las industrias del siglo XXI. El término fue acuñado por Verena Hitner y los economistas que diseñaron e impulsaron Nova Indústria Brasil, probablemente el programa de política industrial más ambicioso y con mayor estructura institucional de América Latina en lo que va del siglo, lanzado por Lula a finales de 2023.
La neoindustrialización regional no consiste en volver a la década de 1960. No se trata de sustituir todas las importaciones posibles ni de imaginar economías cerradas. Se trata de partir del mundo tal como es en realidad: cadenas globales fragmentadas, transición energética, digitalización, competencia geopolítica y la necesidad de autonomía. Y a partir de ahí, desarrollar capacidades regionales.
No ser periférico por elección
Sudamérica no está condenada a ser periférica, pero a menudo actúa como si lo fuera. Cuenta con recursos, mercados, capacidades científicas, empresas, universidades, bancos de desarrollo, experiencia industrial y una historia de integración incompleta, pero no inexistente. Lo que falta es coordinación estratégica y voluntad política sostenida.
La fragmentación global puede ser tanto una amenaza como una oportunidad. Si cada país actúa de forma aislada, será una amenaza. Si la región se organiza en torno a proyectos concretos, puede convertirse en una oportunidad.
La disputa entre Estados Unidos y China persistirá. Europa también desempeñará un papel importante. India crecerá. Las cadenas de suministro continuarán reorganizándose. Los minerales críticos se volverán más disputados. La transición energética seguirá exigiendo equipos, tecnologías y recursos. La salud volverá a ser un terreno de seguridad estratégica. La inteligencia artificial aumentará la presión sobre la energía, los datos, los chips y las capacidades tecnológicas.
En ese mundo, Sudamérica debe evitar dos errores simétricos. El primero es creer que puede aislarse. El segundo es creer que puede insertarse pasivamente.
La alternativa es una forma inteligente de integración productiva: abierta al mundo, pero no ingenua; cooperativa, pero no subordinada; pragmática, pero no resignada.
No se trata de elegir entre grandes potencias, sino de construir poder regional para no convertirnos simplemente en un territorio donde otros compiten por recursos, mercados e influencia.
En otras palabras: se trata de no convertirse en el relleno del sándwich de otro. La integración regional es una condición indispensable para que Sudamérica pueda tener una estrategia de desarrollo que se asemeje a la de otros países en el siglo XXI.
Matías Kulfas
