La gratuidad universitaria y las escuelas-fábrica del primer peronismo, el impulso democratizador y la restauración conservadora de 1973-1976 y la reconstrucción del sistema entre 2003 y 2015 conforman los tres tiempos de una misma matriz educativa. Un recorrido por sus logros, sus límites y sus contradicciones.
Por Enrique Mestres*
La política educativa del peronismo no puede leerse como una línea continua. Tuvo un momento fundacional, una etapa breve atravesada por la violencia política y, después de una dictadura y de una década de reformas de signo contrario, un ciclo de reconstrucción que recuperó buena parte de sus principios. Este artículo recorre esas tres etapas para identificar lo que las une y lo que las distingue.
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El primer peronismo (1946-1955): revolución en las aulas y en las fábricas
La democratización del saber superior
Hasta bien entrada la década de 1940, cursar una carrera universitaria en la Argentina era un privilegio casi exclusivo de las élites terratenientes, profesionales y de los sectores medios altos urbanos. Aunque las universidades mantenían el espíritu reformista de 1918 en su autonomía y cogobierno, las barreras económicas actuaban como un filtro silencioso pero letal para los hijos de los trabajadores.
Este escenario dio un giro histórico el 22 de noviembre de 1949, cuando, mediante el Decreto N° 29.337, el Poder Ejecutivo dispuso la supresión de los aranceles universitarios. La medida rompió el cerrojo económico que impedía el ingreso de los sectores populares. El impacto socioeconómico fue inmediato y contundente: la matrícula estudiantil creció de manera sostenida y pasó en pocos años de aproximadamente 40.000 a más de 130.000 alumnos en todo el país.
La universidad dejó de ser un mecanismo de reproducción social de las clases privilegiadas para convertirse en un canal institucional de movilidad social ascendente. El título universitario pasó a ser la herramienta mediante la cual los hijos de obreros, peones rurales y pequeños comerciantes se integraron masivamente a las clases medias profesionales. Para que la gratuidad no fuera meramente formal, el Estado implementó políticas complementarias de sostenimiento, como comedores universitarios, residencias y subsidios, que permitieron a los estudiantes de bajos recursos sostener sus trayectorias académicas sin la urgencia de volcarse al mercado laboral a tiempo completo.
El puente entre el taller y el aula: el modelo de las escuelas-fábrica
En paralelo a la apertura universitaria, el peronismo estructuró un sistema de capacitación técnica y profesional sin precedentes en América Latina, diseñado para abastecer de recursos humanos calificados al acelerado proceso de industrialización nacional.
Dependientes de la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP), las escuelas-fábrica se convirtieron en el núcleo de este nuevo paradigma pedagógico, dirigido a jóvenes de entre 14 y 18 años. Su objetivo central fue transformar el oficio empírico, aquel saber heredado de manera informal en los talleres, en una disciplina técnica profesionalizada y formalmente reconocida.
El funcionamiento de estas instituciones combinaba una doble dinámica pedagógica y productiva. Por un lado, los estudiantes cursaban asignaturas teóricas fundamentales, como matemáticas, dibujo técnico, física y cultura general; por el otro, realizaban prácticas intensivas en talleres equipados con maquinaria industrial real, muchas veces ubicados en las inmediaciones o dentro de los propios complejos fabriles.
Un pilar fundamental de este sistema fue el salario-beca, una retribución económica que percibían los alumnos mientras estudiaban y realizaban prácticas. La medida cumplió una doble función estratégica: alivió la economía de los hogares obreros, al evitar que el joven debiera abandonar prematuramente los estudios para aportar ingresos al núcleo familiar, y jerarquizó el trabajo manual, al colocarlo en un plano de igualdad de prestigio y valor con el trabajo intelectual o administrativo.
Este engranaje educativo cerraba su ciclo con la Universidad Obrera Nacional, creada en 1948, cuyo requisito excluyente de ingreso era ser trabajador de la industria. Así, un joven podía comenzar aprendiendo un oficio a los 14 años en una escuela-fábrica y culminar su formación como ingeniero de fábrica, sin abandonar su identidad ni su pertenencia al mundo del trabajo.
Logros y tensiones de la etapa
La política educativa del primer peronismo operó como un factor estructural de transformación social. Al articular la gratuidad universitaria con un sistema de educación técnica enfocado en la producción y el trabajo, el Estado no solo amplió la base de derechos ciudadanos, sino que redefinió el rol de la educación: dejó de ser un instrumento de exclusión corporativa para erigirse en el motor principal de la integración, la movilidad social y el desarrollo soberano de la Nación.
Esa expansión, sin embargo, convivió con una fuerte centralización política del sistema. La Ley Universitaria 13.031, de 1947, limitó la autonomía y redujo la participación estudiantil en el gobierno de las casas de estudio. Numerosos profesores opositores fueron cesanteados y, en 1952, la Ley 14.126 incorporó La razón de mi vida como texto de lectura obligatoria en las escuelas. La historiografía señala estas decisiones como la contracara de un proceso de inclusión de enorme alcance, y en buena medida explican por qué el legado educativo del primer peronismo quedó durante décadas atrapado en la polarización política del país.
El golpe de 1955 interrumpió el ciclo, pero no borró sus instituciones. La Universidad Obrera Nacional se transformó en 1959 en la Universidad Tecnológica Nacional, y ese mismo año la CNAOP fue absorbida por el nuevo Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET). La matriz técnica y productiva sobrevivió así a la proscripción del movimiento que la había creado.
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1973-1976: la educación en tensión
El período comprendido entre 1973 y 1976 representó una etapa de intensa movilización y disputa político-ideológica en el sistema educativo argentino, marcada inicialmente por el impulso democratizador de la gestión de Jorge Taiana y atravesada luego por una violenta radicalización y un giro conservador autoritario.
La gestión de Jorge Taiana y el impulso democratizador (1973-1974)
Con la asunción de Héctor Cámpora a la presidencia en mayo de 1973 y la continuidad bajo el liderazgo de Juan Domingo Perón, el Ministerio de Cultura y Educación quedó a cargo del doctor Jorge Alberto Taiana. Esta primera etapa se propuso articular la educación con un proyecto de liberación nacional, soberanía y justicia social, recuperando el espíritu transformador del primer peronismo y adaptándolo a las complejas demandas de los años setenta.
Los ejes centrales de esta gestión fueron la expansión de la educación de adultos, la democratización del acceso a los saberes y la apertura de las instituciones a las demandas populares. Se impulsaron programas masivos de alfabetización y cultura con anclaje territorial, como la Campaña de Reactivación Educativa de Adultos para la Reconstrucción (CREAR), con el objetivo de erradicar los bolsones de analfabetismo estructural. En el nivel superior se implementó el ingreso irrestricto y se fomentaron el cogobierno y la participación activa de los claustros (estudiantes, docentes y no docentes), con una concepción de la universidad como actor estratégico al servicio de la transformación social y del desarrollo productivo autónomo.
La disputa ideológica y el giro conservador (1974-1976)
Tras la muerte de Perón, en julio de 1974, el escenario político e institucional sufrió un viraje drástico. En agosto de ese año, Taiana fue obligado a renunciar, lo que marcó el fin de la línea progresista en la cartera educativa.
Su reemplazo por Oscar Ivanissevich, acompañado por figuras de raigambre nacional-católica y sectores de derecha alineados con el aparato de poder del Estado, inauguró una etapa de fuerte confrontación y represión ideológica dentro de las instituciones educativas, especialmente en las universidades nacionales. La nueva conducción ministerial vio en la juventud y en el movimiento estudiantil politizado una amenaza disolvente y avanzó con intervenciones directas, cesantías masivas de profesores y persecución a los centros de estudiantes, hasta anular los principios de apertura democrática de los meses previos.
Legado y límites de la etapa
El breve ciclo educativo del tercer peronismo condensó las grandes contradicciones de la Argentina de los años setenta. Por un lado, dejó el testimonio de un proyecto pedagógico que intentó poner la cultura, la universidad y la educación de adultos al servicio de la emancipación popular; por el otro, anticipó y sufrió las violentas fracturas políticas e ideológicas que desembocarían en el golpe de Estado de 1976.
La etapa dejó experiencias valiosas, como la campaña CREAR y una universidad abierta a su entorno social, pero su brevedad impidió que se consolidaran en instituciones duraderas. Mostró, además, que las disputas internas del propio movimiento podían anular en pocos meses lo que se había iniciado.
Entre la dictadura y la crisis de 2001
La dictadura cívico-militar llevó al extremo la lógica represiva y desarticuló buena parte de lo construido. Con el retorno democrático, en 1983, las universidades se normalizaron y recuperaron su autonomía. En la década de 1990, sin embargo, bajo un gobierno de signo peronista, el sistema atravesó reformas de orientación opuesta a su tradición: la Ley 24.049 transfirió a las provincias las escuelas secundarias y los institutos de formación docente nacionales sin los recursos suficientes para sostenerlos, la Ley Federal de Educación de 1993 fragmentó la estructura del sistema y en 1995 se disolvió el CONET. La crisis de 2001 encontró a la escuela pública desfinanciada y sin un horizonte productivo.
III. La reconstrucción (2003-2015)
Los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, con Daniel Filmus, Juan Carlos Tedesco y Alberto Sileoni sucesivamente al frente de la cartera educativa, se propusieron rearmar el sistema educativo sobre tres pilares: un nuevo marco legal, más financiamiento y políticas de inclusión de alcance masivo.
Un nuevo marco legal y financiero
El andamiaje normativo se renovó casi por completo. La Ley 25.864, de 2003, fijó un piso de 180 días de clase; la Ley 26.058 de Educación Técnico Profesional, de 2005, reconstruyó el sector técnico y creó un fondo específico para su equipamiento; la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo, del mismo año, estableció metas anuales de inversión; y la Ley 26.150, de 2006, creó el Programa Nacional de Educación Sexual Integral. Ese mismo año, la Ley de Educación Nacional 26.206 derogó la Ley Federal, restituyó una estructura común para todas las jurisdicciones, extendió la obligatoriedad hasta el final de la secundaria y definió la educación y el conocimiento como un bien público y un derecho personal y social garantizado por el Estado. En 2014, la Ley 27.045 incorporó la obligatoriedad de la sala de cuatro años.
El financiamiento acompañó ese marco. La Ley 26.075 se propuso llevar la inversión en educación, ciencia y tecnología al 6% del PBI en 2010, objetivo que se alcanzó; la Ley de Educación Nacional fijó después un piso del 6% del PBI destinado exclusivamente a educación, que se cumplió en 2015. En esos años se institucionalizó la paritaria nacional docente, que estableció un salario mínimo de alcance nacional, y el Fondo Nacional de Incentivo Docente se consolidó como aporte de la Nación a los salarios provinciales.
Inclusión y tecnología
La inclusión fue el rasgo distintivo del período. La Asignación Universal por Hijo, creada en 2009, condicionó el cobro a la asistencia escolar y tuvo un efecto notable sobre la escolarización: según un estudio del Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina, entre los adolescentes de 13 a 17 años la inasistencia era del 7,7% en los hogares que la percibían, frente al 19,8% en un grupo de comparación de características similares. El Plan FinEs, lanzado en 2008, permitió a jóvenes y adultos terminar la primaria y la secundaria en sedes barriales, sindicales y comunitarias, en una línea que recuerda a la educación de adultos de 1973. El programa PROG.R.ES.AR, de 2014, otorgó becas a jóvenes de 18 a 24 años para iniciar o completar sus estudios, con una lógica emparentada con la del salario-beca de las escuelas-fábrica.
En el terreno tecnológico, el programa Conectar Igualdad, creado en 2010, entregó más de cinco millones de netbooks a estudiantes y docentes de escuelas secundarias públicas, de educación especial y de institutos de formación docente, según datos oficiales. En muchos hogares fue la primera computadora. La educación técnica, por su parte, recuperó equipamiento, actualizó sus marcos de referencia y en 2014 superaba los 600.000 estudiantes en unas 1.600 escuelas.
Universidad y ciencia
La universidad pública vivió su mayor expansión territorial desde la década de 1970. Entre 2003 y 2015 se crearon más de quince universidades nacionales, muchas de ellas en el conurbano bonaerense, que acercaron la educación superior a barrios donde gran parte de los estudiantes eran la primera generación de su familia en llegar a ese nivel, como había ocurrido con los hijos de obreros tras la gratuidad de 1949. En 2007 se creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, el programa RAÍCES facilitó el regreso de cientos de científicos que habían emigrado y la planta de investigadores del CONICET pasó de unos 3.500 en 2003 a más de 10.000 en 2015.
Lo logrado y lo pendiente
El período dejó avances indiscutibles en acceso, financiamiento y derechos. La escuela llegó a sectores que históricamente habían quedado afuera, la inversión alcanzó sus niveles más altos de las últimas décadas y el Estado nacional recuperó la capacidad de conducción que había resignado en los noventa.
Las deudas también fueron significativas. La expansión de la matrícula no se tradujo en una mejora equivalente de los aprendizajes. En las pruebas PISA 2012, la Argentina se ubicó en el puesto 59 entre 65 países y economías participantes, y dos de cada tres estudiantes de 15 años quedaron por debajo del nivel básico en Matemática. La terminalidad de la secundaria siguió siendo baja, sobre todo entre los jóvenes de menores ingresos, y la obligatoriedad legal no alcanzó para garantizar trayectorias completas.
Hubo también problemas de implementación. Conectar Igualdad distribuyó equipos a gran escala, pero su incorporación pedagógica fue desigual y dependió en buena medida de la formación y la iniciativa de cada docente. En la educación técnica, parte de los recursos del fondo específico quedó sin ejecutar por falta de proyectos provinciales. La inflación de los últimos años erosionó salarios y presupuestos, mientras la matrícula privada siguió ganando participación, señal de que una parte de las familias de sectores medios buscaba fuera de la escuela pública lo que esta no lograba ofrecerle.
Continuidades y lecciones
Leídos en conjunto, los tres períodos muestran las continuidades que definen una matriz. La educación aparece siempre ligada al trabajo y a un modelo de desarrollo; el Estado nacional asume la responsabilidad de garantizar el acceso; y la inclusión se apoya en instrumentos materiales concretos, como el salario-beca, la gratuidad universitaria, la AUH o el PROG.R.ES.AR, además de las declaraciones de derechos.
El recorrido deja también tres lecciones. La primera es que el acceso es condición necesaria pero no suficiente: sin aprendizajes de calidad, la inclusión se vuelve formal y el título pierde valor. La segunda, que las políticas educativas necesitan continuidad más allá de cada gobierno; los golpes de 1955 y 1976, el viraje de 1974 y las reformas de los noventa mostraron con qué rapidez puede desarmarse lo construido. La tercera, que la articulación entre educación y estructura productiva, eje del primer peronismo, avanzó en el último ciclo con la recuperación de la educación técnica, pero no volvió a organizar el conjunto del sistema como en los años cuarenta y cincuenta.
A más de siete décadas de la gratuidad universitaria, queda en pie una tradición que hizo de la educación un derecho y una vía de ascenso social, y que en cada etapa enfrentó el mismo desafío: convertir la ampliación del acceso en igualdad efectiva de oportunidades.
