En 1875 y 1876, Carlos Pellegrini llevó al Congreso una discusión que ya había planteado Vicente Fidel López dos años antes: qué debía hacer la Argentina con sus materias primas y qué lugar debía ocupar la industria en la construcción de la Nación. El debate sobre los aranceles dejó expuestas dos concepciones de la Aduana, una vinculada principalmente a la recaudación y otra que la consideraba también una herramienta para orientar el desarrollo productivo.
La discusión sobre el modelo económico argentino no comenzó en el siglo XX. Mucho antes de la industrialización sustitutiva, del desarrollismo y de los debates sobre dependencia, el Congreso ya discutía qué hacer con una economía basada en la producción primaria y crecientemente integrada al comercio internacional.
En 1873, Vicente Fidel López había planteado una cuestión que volvería a aparecer pocos años después con Carlos Pellegrini. Si la Argentina producía materias primas y las enviaba al exterior para regresar luego convertidas en manufacturas, ¿cuánto del valor generado por esa producción quedaba realmente en el país?
López cuestionaba la idea de que el libre comercio pudiera aplicarse de la misma manera a todas las economías. Según su argumento, los países con una industria desarrollada tenían una posición muy diferente de aquellos que se limitaban a producir materias primas. Para estos últimos, la especialización podía terminar consolidando una relación de dependencia respecto de las economías industriales.
Dos años más tarde, Pellegrini llevaría esa discusión al terreno concreto de la política aduanera.
La Aduana como instrumento económico
La Aduana era entonces una pieza central de las finanzas públicas. Los derechos de importación aportaban una parte sustancial de los recursos del Estado y cualquier modificación arancelaria tenía consecuencias fiscales inmediatas.
Pero para Pellegrini y otros legisladores la cuestión no podía reducirse a cuánto recaudar. También había que decidir qué productos convenía facilitar mediante la importación y cuáles podían comenzar a fabricarse en el país.
En 1875, el Poder Ejecutivo propuso un aumento general de los derechos de importación con una finalidad principalmente fiscal. La discusión parlamentaria introdujo otro criterio: establecer diferencias según el tipo de producto y su relación con las actividades productivas nacionales.
No era lo mismo importar una máquina que podía contribuir a desarrollar una industria que traer del exterior un producto terminado que competía directamente con una fabricación posible dentro del país.
La diferencia parece elemental, pero implicaba una definición de política económica. La Aduana podía limitarse a cobrar impuestos sobre lo que entraba al país o podía utilizar esos impuestos para influir sobre la estructura productiva.
Pellegrini y la defensa de la producción nacional
En 1876 volvió a plantearse el problema. El Poder Ejecutivo impulsó modificaciones destinadas a reducir determinados derechos, mientras que Pellegrini, desde la Comisión de Presupuesto, defendió una orientación diferente.
La discusión terminó involucrando al ministro de Hacienda, Norberto de la Riestra, cuya posición quedó enfrentada con la de sectores importantes de la Cámara. El Congreso terminó sosteniendo una política arancelaria más protectora, aunque con diferencias según los productos.
La Ley de Aduanas sancionada en septiembre de 1876 fue el resultado de ese proceso. Más allá de sus disposiciones específicas, su importancia política estuvo en haber convertido la cuestión arancelaria en una discusión sobre el rumbo económico del país.
La pregunta ya no era solamente cuánto debía pagar una mercadería al ingresar. También era qué actividades quería estimular la Argentina y cuáles estaba dispuesta a dejar expuestas a la competencia externa.
Proteger no significaba cerrar
La discusión parlamentaria tampoco puede interpretarse como una defensa de un cierre completo de la economía.
La legislación aduanera de esos años establecía diferentes tratamientos. Algunos bienes vinculados con la producción, como determinadas máquinas, herramientas y equipos, podían ingresar con derechos reducidos o quedar exceptuados. Al mismo tiempo, se aplicaban derechos mayores a determinados productos manufacturados.
La lógica era seleccionar. Facilitar aquello que podía contribuir a ampliar la capacidad productiva y proteger, en determinados casos, actividades que el país tenía condiciones para desarrollar.
Ese criterio aparecía también en el proyecto que López había defendido en 1873. Su propuesta no planteaba una prohibición general de las importaciones, sino estímulos específicos para industrias capaces de transformar materias primas disponibles en el territorio.
De la materia prima al producto elaborado
Detrás de la discusión arancelaria había una cuestión mucho más profunda: dónde se realizaba el proceso que agregaba valor.
El ejemplo podía ser sencillo. Si la Argentina exportaba lana e importaba telas, una parte importante del proceso productivo, del trabajo y de los ingresos asociados quedaba en otro país. Si la lana se transformaba localmente en tejidos, aparecían nuevas actividades, trabajadores, inversiones, conocimientos y mercados.
Lo mismo podía plantearse con el cuero, el trigo, el vino o cualquier otra producción primaria.
La cuestión no era abandonar la agricultura o la ganadería. La Argentina tenía ventajas naturales importantes y su expansión era una fuente evidente de riqueza. El interrogante era qué hacer después de producir la materia prima.
En esa perspectiva, industria y producción agropecuaria no eran necesariamente actividades enfrentadas. La industria podía convertirse en una forma de ampliar y diversificar el valor generado por el campo.
Una discusión también territorial
El problema tenía, además, una dimensión territorial.
El crecimiento de las actividades vinculadas al comercio exterior tendía a favorecer las zonas próximas a los puertos y a las grandes rutas comerciales. Para López, la concentración de esa dinámica en Buenos Aires y algunas provincias del litoral tenía consecuencias sobre el resto del territorio.
En su intervención de 1873 advertía sobre el deterioro de actividades manufactureras existentes en distintas regiones y sobre la pérdida de capacidades productivas que acompañaba la creciente dependencia de las manufacturas importadas.
La industrialización aparecía así también como una posibilidad de distribuir territorialmente la actividad económica. Transformar materias primas en los lugares donde se producían podía generar empleo, capital y mercados más allá de los principales centros portuarios.
El contexto internacional
La discusión se desarrollaba, además, en un momento de fuertes cambios en la economía internacional. La crisis iniciada en 1873 había afectado el crédito, el comercio y los precios internacionales.
Para una economía que dependía cada vez más de la demanda externa, esas fluctuaciones tenían consecuencias directas.
El problema que señalaban López y Pellegrini no era solamente teórico. Una economía especializada en unos pocos productos de exportación podía crecer mientras existiera una demanda favorable, pero quedaba más expuesta cuando cambiaban los precios, las condiciones financieras o los mercados compradores.
De allí la preocupación por construir una estructura económica con mayor capacidad propia.
El dilema de una economía todavía pequeña
La Argentina de la década de 1870 estaba lejos de contar con una industria comparable a la de las principales economías europeas o a la de Estados Unidos. Faltaban capitales, infraestructura, tecnología, trabajadores especializados y mercados internos suficientemente amplios.
Por eso, la discusión no podía resolverse con una decisión inmediata de industrialización generalizada.
Lo que planteaban aquellos legisladores era, en buena medida, otra cosa: si el Estado debía limitarse a acompañar las tendencias del mercado o podía intervenir para crear condiciones que permitieran desarrollar actividades que todavía eran débiles.
Pellegrini entendía que la protección podía cumplir esa función. No como una política permanente para cualquier actividad, sino como una herramienta para generar capacidades productivas.
El camino que finalmente tomó la Argentina
La historia posterior mostró que el país terminó consolidando un modelo fuertemente vinculado a la producción agropecuaria y a la exportación de materias primas.
La expansión de la frontera productiva, el ferrocarril, la llegada de inmigrantes, las inversiones extranjeras y la demanda europea crearon las condiciones para un crecimiento extraordinario de las exportaciones.
Ese proceso produjo riqueza y transformó profundamente al país. También permitió el desarrollo de industrias vinculadas con la producción primaria, desde frigoríficos y molinos hasta bodegas, ingenios y distintos talleres y establecimientos manufactureros.
Pero la estructura general siguió organizada alrededor del sector agroexportador.
La discusión que habían planteado López y Pellegrini no desapareció. Volvió a aparecer con particular intensidad después de la crisis de 1930, con la sustitución de importaciones, el desarrollismo y, más tarde, en los debates latinoamericanos sobre industrialización y dependencia.
Una pregunta que quedó abierta
Vista desde el presente, aquella discusión del siglo XIX conserva una cuestión central.
La riqueza de un país no depende solamente de aquello que puede producir, sino también de lo que es capaz de hacer con esa producción. Exportar una materia prima puede generar ingresos. Transformarla localmente puede generar, además, industrias, empleos calificados, tecnología, empresas, proveedores y conocimiento.
Esa era, en definitiva, una de las preocupaciones que atravesaban los debates de aquellos años.
López advertía que un país que exportaba materias primas e importaba manufacturas podía quedar atrapado en una relación desigual con las economías industriales. Pellegrini llevó una preocupación similar al terreno de la política aduanera.
Más de ciento cincuenta años después, el interrogante sigue siendo reconocible. La cuestión no es elegir entre campo e industria, sino decidir cuánto valor se agrega dentro del país a partir de los recursos que posee.
Ahí estaba, ya en el siglo XIX, uno de los primeros grandes debates argentinos sobre el modelo de desarrollo.
